3.1 הגדרת חומרים חיוניים ומיפוי הסיכונים לאספקתם
רקע ואחריות מוסדית
החל משנת 2011 מפרסמת נציבות האיחוד האירופי אחת לכמה שנים רשימה מתעדכנת של חומרים חיוניים לכלכלת האיחוד List of critical raw materials)). הרשימה משלבת שני מדדים עיקריים: חשיבות חומרי הגלם לכלכלת האיחוד והסיכונים לאספקתם השוטפת. בשנת 2023 פרסמה הנציבות את המהדורה החמישית של דוח ההערכה ובתוכו הרשימה המעודכנת. המשרד בנציבות שביצע את ההערכה היה המקביל באחריותו למשרד הכלכלה הישראלי: הדירקטורט לשוק פנימי, תעשייה, יזמות ועסקים קטנים.
הנציבות שכללה את המתודולוגיה העומדת בבסיס ההערכה, שאותה התחייבה לבצע לפחות כל שלוש שנים, וכתוצאה מכך השתנתה והתרחבה הרשימה עם הזמן: בעוד שברשימה הראשונה נכללו 11 חומרים חיוניים לכלכלת האיחוד, ברשימה העדכנית לשנת 2023 נכללו כבר 34 חומרים. כמו כן, חומרים יכולים לנוע אל ומחוץ לרשימה בין כל הערכה. בפיתוח המתודולוגיה השתתפו חוקרים ממרכז המחקר המשולב של האיחוד (Joint Research Centre, JRC) ומומחים לתחום מהאקדמיה.
באופן דומה, חוק האנרגיה שאישר הקונגרס ב-2020 קבע, שהרשות המבצעת תקבע מדי שלוש שנים רשימת מינרלים חיוניים. בנוסף דורש החוק, שהשירות הגיאולוגי של ארה״ב יבצע הערכת משאבים מקומיים של מינרלים חיוניים, ושמשרד האנרגיה יפתח תחזית למינרלים חיוניים, שתצפה את מגמות השימוש, הייצור והמחזור לשנה הקרובה, לחמש השנים הקרובות ולעשור הקרוב. התחזית תכלול את הצרכים הביטחוניים, האנרגטיים, הכלכליים והטכנולוגיים למינרלים חיוניים והערכות לגבי תלותה של ארה״ב במדינות אחרות באספקת צרכים אלה.
את הרשימה, כמו גם מידע נוסף לגבי מינרלים חיוניים, מנגיש השירות הגיאולוגי באתר מרכז המידע למינרלים חיוניים. באתר מופיעים גם מחקרי רוחב של זרימת חומרים בכלכלה האמריקאית והעולמית ומחקרי עומק שבוחנים את זרימתם של חומרים ספציפיים.
חקר עתידים של חומרי גלם חיוניים לתעשיות אסטרטגיות
מרכז המחקר המשולב של האיחוד האירופי (JRC) פרסם ב-2023 מחקר שסוקר את הביקוש העתידי ואת צווארי הבקבוק בשרשרות האספקה של תשע טכנולוגיות מרכזיות בשלוש תעשיות אסטרטגיות: אנרגיות מתחדשות, ניידות חשמלית וביטחון וחלל ותעופה (European Commission, 2020). הטכנולוגיות שנסקרו הן תאי דלק, טורבינות רוח, מנועים חשמליים, תאים פוטו-וולטאיים, רובוטיקה, מל״טים, הדפסות תלת-ממד וטכנולוגיות דיגיטליות. לכל טכנולוגיה בדקו החוקרים את הסיכונים לאספקת חומרי הגלם הנדרשים לפי שישה מדדים עיקריים: סיכוני אספקה גלובליים, ייצור מקומי, האם חומרי הגלם נכללים ברשימת החומרים החיוניים של האיחוד, תלות ביבוא, חליפיות ומחזור. בנוסף, לכל טכנולוגיה בחנו החוקרים תרחישי ביקוש שונים באמצעות ארבעה משתנים עיקריים: אורך החיים של מפעלי הייצור, יכולת ייצור כוללת, נתח השוק של כל תת-טכנולוגיה ועצימות החומרים הנדרשים לייצורה (כמות חומר הגלם הנדרשת לייצור כל יחידה). לכל טכנולוגיה יצרו החוקרים שלושה תרחישים – ביקוש נמוך, בינוני וגבוה – כשכל תרחיש מבטא שילוב שונה של ארבעת המשתנים. לבסוף, החוקרים הציגו את תוצאות הניתוח בתרשים סנקי (Sankey diagram), שהוא תרשים שמציג את זרימת החומרים בענפים שונים בתעשייה ומאפשר לקבוע סדרי עדיפויות לפי טכנולוגיות ותעשיות. באיור 3, בטור השמאלי מוצגות רמות הסיכון לאספקת החומרים, בטור האמצעי – הטכנולוגיות שמשתמשות בחומרים אלה, ובטור הימני – ענפי התעשייה שמפיקים או משתמשים בכל אחת מהטכנולוגיות.
3.2 מתודולוגיות לבחינת החיוניות של חומרי גלם ברמה הלאומית
כאמור, על מנת לזהות את החומרים החיוניים לכלכלה ואת הסיכונים לאספקתם, מדינות וארגונים שונים משתמשים במתודולוגיית בחינת החיוניות (criticality assessment). נתאר להלן כיצד הם עושים זאת.
המושג ״חיוניות״ בהקשר של ביטחון חומרי אינו חדש. כבר במלחמת העולם השנייה החליטה ממשלת ארה״ב להקים מצבור של 42 חומרי גלם שהיו חשובים לתעשייה הצבאית, ואף העבירה חוק לבניית מצבורי חומרים חיוניים. היום משמשת מתודולוגיית בחינת החיוניות לארבע מטרות עיקריות: בחינת סיכונים ברמה הלאומית, בחינת טכנולוגיות עתידיות, בחינות חיוניות בהקשר של יוזמות עסקיות ובחינות חיוניות ממוקדות. במחקר שבו הושוו 15 מחקרי חיוניות ברמה הלאומית (Achzet and Helbig, 2013), זיהו החוקרים מבנה משותף לרוב המחקרים: בשלב הראשון בוחרים מדדים להערכת הסיכונים השונים לחומרי הגלם; בשלב השני סוכמים את הסיכונים לפי המשקל שמייחסים לכל סוג סיכון; ובשלב השלישי והאחרון מציגים את התוצאות במדד שלוב, בתרשים או במטריצה שמאפשרים להשוות את רמות הסיכון של החומרים לפי קטגוריות הסיכון השונות. נמצא שיש דמיון רב גם בסוגי הסיכונים שבהם השתמשו המחקרים השונים, כפי שאפשר לראות באיור 4, המציג כמה מבין 15 המחקרים שנבחנו השתמשו בכל מדד סיכון.
זמינות המידע והנתונים משפיעה במידה רבה על היקף החומרים הנבחנים, על בחירת המדדים ועל המשקל שמייחסים לכל מדד. עם זאת, רוב מחקרי החיוניות מעריכים בצורה כזו או אחרת את הסבירות של עלייה בביקוש לחומרים הנבחנים, ירידה בהיצע שלהם, שילוב של שניהם או את הסיכון לתנודתיות במחירים. פגיעות נמדדת לעיתים קרובות לאור היעדר חומרים חליפיים או אופציות להסתגל לשינויים בהיצע ובביקוש. סוג החומרים הנבחנים מתמקד לרוב בחומרים שאינם משמשים לאנרגיה (כלומר, כלל החומרים שאינם דלקי מאובנים). יש מחקרי חיוניות שבוחנים אך ורק מתכות, רק חומרים ביוטיים (חומרים שמופקים מיצורים חיים: צמחים, בעלי חיים, חיידקים או פטריות), את כלל היסודות בטבלה היסודית או חומרים כגון מינרלים תעשייתיים. ההחלטה על היקף החומרים לא תמיד מוסברת במחקרים, אבל היא יכולה להיקבע בהתאם להערכה של חומרים פגיעים להפרעות אספקה, ולהתעלם מחומרים שאין להם שימוש תעשייתי, מיסודות סינתטיים ומיסודות גזיים, כמו גם מחומרים שאין לגביהם די נתונים. רוב המחקרים בוחנים את היצע החומרים בשלב הכרייה, אך יש גם מחקרים שבוחנים כמה נקודות שונות לאורך שרשרת האספקה ואת הסיכונים לכל אורכה. רוב המחקרים הממשלתיים נשענים, ככל האפשר, על מידע שפתוח לציבור ועל נתונים כמותיים, שאותם אפשר להעריך בקלות יחסית (Schrijvers et al., 2020).
דרך גיבוש רשימת החומרים החיוניים של האיחוד האירופי
המתודולוגיה לבניית רשימת החומרים החיוניים לכלכלת האיחוד התפתחה לאורך השנים. המתודולוגיה שבה השתמשו בהערכה בשנת 2023 מתוארת באופן מפורט בדוח ההערכה של תהליך העבודה ובהצעת תקנה חדשה שהעלתה הנציבות ותתואר בהמשך. דרך העבודה מורכבת מכמה שלבים:
- גיבוש מצאי ראשוני של חומרים – מתוך רשימה ראשונית של 87 חומרים, שמייצגים ארבע קבוצות עיקריות של חומרי גלם לתעשייה (חומרים פרטניים, קבוצת מתכות פלטינום, מינרלים נדירים וחומרים ביוטיים), הרכיבה הנציבות רשימה של 70 חומרי גלם, שלגביהם מבוצעת הערכה ראשונית. ברשימה זו נכללים החומרים שהופיעו בהערכה הקודמת שפרסמה הנציבות, כך שאפשר יהיה לזהות חומרים שעברו מרשימה לרשימה: רשימת החומרים החיוניים ורשימת החומרים שאינם חיוניים.
- חישוב דירוג החיוניות של כל אחד מהחומרים – לכל אחד מהחומרים שלגביהם אפשר למצוא נתונים, מבצעים הערכת סיכונים, הן לשלבי הכרייה וההפקה של חומר הגלם מהקרקע והן לשלב העיבוד התעשייתי של חומר הגלם, המכין אותו לשימוש בתהליכי הייצור השונים. תקופת הייחוס להערכה שבוצעה ב-2023 הייתה ממוצע חמש שנתי של השנים 2020-2016. לשם כך מחשבים שורה של מדדים שמרכיבים שני מדדי-על מרכזיים: החשיבות הכלכלית של החומר ורמת הסיכון לאספקתו. חומר מוגדר חיוני אם הציון שהוא מקבל בשני מדדי-העל נמצא מעל סף מוגדר (1 לסיכון אספקה ו-2.8 לחשיבות כלכלית). איור 5 מציג את מבנה המדדים.
להלן נציג את דרך החישוב של חיוניות החומרים.
i) חישוב מדד החשיבות הכלכלית (Economic Importance - EI)
החשיבות הכלכלית של כל חומר משקפת את נתח השוק של כל אחד מהחומרים בענפים שונים בכלכלה (As), ואת הערך המוסף של כל אחד מהענפים הרלוונטיים ((Qs, כלומר, הערך הכלכלי שהענף מוסיף לתמ״ג. את המכפלה לכל ענף (שאותו מייצגת האות s קטנה) סוכמים ומכפילים במשתנה שמייצג את חליפיות החומר ביחס לחשיבותו הכלכלית (SIEI).
את חליפיות החומר חישבו באופן הבא:
i מסמל חומר חלופי בודד, a מסמל יישום בודד של חומר הגלם (כלומר, חומר הגלם משמש לייצור מוצרים מקטגוריה אחת של מוצרים, לדוגמה: מנוע למכונית), SCP מסמל את העלות למעבר לשימוש בחומרים חליפיים. Share מסמל את חלקו של חומר הגלם המקורי בכל יישום קצה, ו-Subshare מסמל את חלקו של חומר הגלם החליפי בכל יישום קצה.
ii) חישוב מדד הסיכון לאספקת חומר הגלם (Supply Risk - SR):
מדד הסיכון מבוסס על כמה משתנים: כמות הייצור השנתי העולמית של חומר הגלם בתקופת הייחוס (GS), מקור אספקת החומר לאיחוד – ייצור מקומי בתוספת יבוא (EU sourcing), מדד ריכוזיות הייצור של חומר הגלם ברמה העולמית (HHI), רמת המשילות (כלומר יציבות שלטון החוק במדינה) במדינות שבהן החומר מיוצר (WGI), מגבלות על הסחר בחומר הגלם, כגון מיסים, מכסות או איסור ייצור (t), תלות ביבוא (IR), רמת הזמינות של חומרים ממוחזרים (EoLRIR), ומדד החליפיות ביחס לסיכוני האספקה (SIsr).
iii) מקור הנתונים
- היצע חומרים עולמי – מאגרי מידע ציבוריים כגון המאגרים WMD, BGS ,USGS, ומאגר המידעPRODCOM .
- נתוני סחר של האיחוד - מערכת נתוני הסחר של לשכת הסטטיסטיקה של האיחוד (EUROSTAT), ומערכת הנתונים של ה- OECDעל מגבלות יצוא של חומרי גלם תעשייתיים.
- נתוני מחזור – מערכת הנתונים של הנציבות לניתוח מערכות חומרים.
- נתח השימוש בחומרים והחליפיות שלהם – לאור מחסור בנתונים מהימנים התבססה ההערכה על התייעצות עם בעלי עניין. בכל מקרה ניתנה עדיפות לנתונים ממקורות ציבוריים על פני נתוני תעשייה ומקורות פרטיים אחרים, אך נעשה שימוש בנתונים מסוג זה אם הם היו נגישים לציבור.
- שיתוף בעלי עניין – הנציבות ערכה כמה סבבי התייעצויות עם נציגי התעשייה והמחקר על מנת לתקף את תוצאות ההערכה ולשפרן במידת האפשר. קבוצת מומחים של הנציבות שותפה בתהליך איסוף הנתונים ועיבוד התוצאות כדי להבטיח שהן משקפות את הידע העדכני באיחוד לגבי חומרי גלם.
דרך גיבוש רשימת המינרלים החיוניים של השירות הגיאולוגי של ארה״ב
המתודולוגיה של השירות הגיאולוגי של ארה״ב לגיבוש רשימת מינרלים חיוניים (המנדט של השירות הגיאולוגי מתמקד אך ורק במינרלים) דומה לזו של הנציבות האירופית, ומבוססת על עבודתם של Nassar ועמיתיו (Nassar et al., 2020). גישתם של החוקרים התבססה על שלושה משתנים מרכזיים: הסבירות לכך שתהיה הפרעה לאספקה ממדינות זרות, התלות של יצרניות בארה״ב באספקה ממדינות זרות והפגיעות של ענף הייצור בארה״ב להפרעת האספקה האפשרית. כלומר, לגבי כל חומר גלם שבוחן השירות הגיאולוגי נלקחים בחשבון שלושה משתנים עיקריים: סיכון, חשיפה ופגיעות. אפשר לראות זאת בנוסחה הראשית של המודל:
משמעות הנוסחה:
רמת הסיכון (SR) של כל מינרל (i) בשנה ספציפית (t) משקללת את פוטנציאל ההפרעה לאספקה (DP), החשיפה בסחר (TE) והפגיעות הכלכלית ((EV.
לכל משתנה נקבע ערך סף. חומרי גלם שסיכון האספקה הממוצע שלהם (שמשקלל את שלושת המשתנים יחדיו) עובר את ערך הסף שנקבע, מתווספים לרשימת חומרי הגלם החיוניים.
להלן פירוט דרך החישוב של כל אחד מהמשתנים:
i) חישוב פוטנציאל ההפרעה לאספקה (DP)
פוטנציאל ההפרעה מחושב כסכום החזקות של נתח השוק העולמי של כל מדינה מייצרת באספקה הגלובלית (חוץ מארה״ב), תוך שקלול הנכונות או היכולת של המדינה להמשיך לספק את חומר הגלם.
משמעות הנוסחה:
PS מייצג את נתח השוק של מדינה ספציפית באספקה העולמית של חומר הגלם הנבחן, ASI הוא מדד המייצג את יכולת המדינה לספק את חומר הגלם, ו- WSI את הנכונות של המדינה לספק אותו.
היכולת לייצר (ASI) נקבעת לפי מדד תפיסת המדיניות של מכון פרייזר, שמעריך עבור כל מדינה מייצרת את היציבות הפוליטית, הביטחון, זמינות כוח האדם, נאותות התשתיות, חסמי סחר, רגולציה, מיסוי, חוסר ודאות לגבי אזורים מוגנים וטענות כלפי בעלות על הקרקע וגורמים נוספים שיכולים להשפיע על פעילות כרייה במדינה.
הנכונות לייצר (WSI) מעריכה את קשרי הסחר, ההגנה והאידיאולוגיה בין המדינה המייצרת ובין ארה״ב, שמייצגים את הסבירות שהמדינה תשבש באופן מכוון את אספקת חומר הגלם לארה״ב.
תוצאות חישוב פוטנציאל ההפרעה של סחורה לכל שנה עוברות נורמליזציה (תוצאה בין 0 ל-1), בהתבסס על תוצאות המינימום והמקסימום לכל הסחורות בכל השנים:
ii) חישוב החשיפה בסחר (TE)
החשיפה בסחר מבוססת על תלות ביבוא (נטו) כאחוז מהצריכה של המדינה (ארה״ב במקרה זה), מדד שפותח ומעודכן מדי שנה על ידי השירות הגיאולוגי של ארה״ב מזה כמה עשורים. המשתנה מחושב בצורה הבאה:
משמעות הנוסחה:
עבור כל מינרל בשנה ספציפית מחושבת החשיפה בסחר (TE):
- I – סך היבוא לארה״ב של מוצרים רלוונטיים תחת קוד יבוא ספציפי (Harmonized tariff schedule trade code)
- E – סך היצוא של מוצרים רלוונטיים תחת קוד מכס ספציפי (Harmonized tariff schedule trade code)
- ΔS – השינויים במלאים של החומר בתעשייה ובממשלה
- AC – הצריכה הנצפית במדינה (ארה״ב). את הצריכה מחשבים באופן הבא:
כאשר PP מייצג את הייצור של חומר הגלם הבתולי בארה״ב, SP מייצג את הייצור השניוני בארה״ב (מחזור), I - סך היבוא לארה״ב, E – סך היצוא מארה״ב, ΔS – השינויים במלאים של החומר בתעשייה ובממשלה.
iii) חישוב הפגיעות הכלכלית (EV)
על מנת לחשב את המשתנה של פגיעות כלכלית מקושרים כלל השימושים של חומר הגלם לקבוצת תעשיות הייצור שמשתמשות בו (לפי שיטת הסיווג המוסכמת של התעשייה בצפון אמריקה, NAICS). לסחורות שההוצאה עבורן גבוהה בתעשיות עם רווחים תפעוליים נמוכים, אך הן תורמות משמעותית לכלכלת ארה״ב, ניתנו ציוני פגיעות גבוהים יותר:
משמעות הנוסחה:
עבור חומר גלם i בשנה t בתעשייה j -
- VA – הערך המוסף של התעשייה, כלומר תרומתה לתמ״ג של ארה״ב
- EXP – ההוצאה של התעשייה על חומר הגלם
- OP – הרווח התפעולי של התעשייה
היחס בין הרווח התפעולי להוצאה מספק מדד לפגיעות הכלכלית של כל תעשייה ביחס לחומר הגלם, כשהיחס בין הערך המוסף לתמ״ג מספק מדד לחשיבות הכלכלית של התעשייה לכלכלה בכלל. הרציונל מאחורי חישוב הפגיעות הכלכלית הוא שלתעשיות עם רווחים מוגבלים והוצאה גדולה יחסית על חומרי גלם יש פחות גמישות להתמודד עם הפרעות באספקת חומר הגלם בהשוואה לתעשיות עם רווחים גדולים והוצאות קטנות.
גם התוצאות של פגיעות כלכלית עוברות נורמליזציה, כך שהתוצאות מוצגות בין 0 ל-1, כשתוצאות גבוהות יותר מסמלות פגיעות כלכלית רבה יותר, בהתבסס על תוצאות המינימום והמקסימום לכל חומרי הגלם לאורך השנים:
3.3 אסטרטגיות התמודדות עם סיכונים בניהול החומרים
סוכנות האנרגיה הבינלאומית (IEA, 2022) זיהתה שלוש קטגוריות מרכזיות באופן שבו מדינות מקדמות מדיניות להבטחת האספקה של חומרי גלם חיוניים: בניית חוסן בשרשרות האספקה ואספקה אמינה לשוק המקומי, קידום כרייה, ייצור וחדשנות, ועידוד פרקטיקות של קיימות ואחריות בתעשייה.
בניית חוסן בשרשרות האספקה ואספקה אמינה לשוק המקומי
- תוכניות אסטרטגיות – מדינות שונות, גרמניה ויפן לדוגמה, פיתחו אסטרטגיות לאומיות או "מפת דרכים" למדיניות בתחום הביטחון החומרי, שבהן הן הגדירו את סדרי העדיפויות והפעולות ההכרחיות לשילוב תחום זה במדיניות הלאומית.
- רשימות חומרים חיוניים – מיפוי חומרים חיוניים ו/או אסטרטגיים לכלכלה הלאומית והתוויית המדיניות הנגזרת מהמיפוי עצמו.
- מנגנונים לשיתוף פעולה בינלאומי – מדינות עשויות להצטרף למנגנונים בי-לטרליים או אזוריים לתיאום המאמצים להבטחת אספקה של חומרי גלם. דוגמאות למנגנונים כאלה הן שיתוף מידע לגבי פרקטיקות, מחקר ופיתוח משותפים, רכש משותף ובניית מלאים משותפים.
- מנגנוני מצבור – בניית אמצעי ביטוח לסיכונים בשרשרות האספקה ולעליות המחירים בשוק, בין היתר באמצעות בניית מלאים לאומיים של חומרי הגלם ומערכות לאספקתם בתגובה להפרעות.
- השקעה ממשלתית – פיתוח מקורות היצע חדשים באמצעות קרנות השקעה ממשלתיות או הפעלת מנגנוני רכש ממשלתיים לרכישת תפוקות לצורך מלאי ממשלתי או שימושים מדינתיים אחרים.
קידום כרייה, ייצור וחדשנות
-
-
- מימון – שימוש במימון ממשלתי לפיתוח הייצור המקומי (מענקים, הלוואות וערובות).
- תמריצי מס – העדפה במס של פרויקטים מקומיים לייצור חומרי גלם.
- סקרים גיאולוגיים – איסוף נתונים על מקורות אפשריים להפקת חומרי גלם במדינה ומחוץ לה. נתונים אלה אפשר להנגיש לציבור או להציע מימון ציבורי לפעולות סקירה חדשות.
- תמיכה במחזור – פיתוח מקורות שניוניים להפקת חומרי הגלם באמצעות תשתית עיבוד ייעודית, שוק פעיל שיכול לקלוט את חומרי הגלם הממוחזרים ולהשתמש בהם לייצור מקומי, מימון למפעלי מחזור ולמיזמים קשורים ורגולציה שמחייבת הגברה של שיעור איסוף החומרים.
- מימון לחדשנות – הקצאת משאבים למחקר ופיתוח בתחום חומרי הגלם ברמות שונות של בשלות (בישראל, לדוגמה, אפשר להתמקד בתהליכי מחזור בהיקפים קטנים ומיצוי חומרים מתמלחות התפלה).
עידוד פרקטיקות של קיימות ואחריות בתעשייה
-
-
- תקנים סביבתיים – קידום מדיניות להגבלת ההשפעה הסביבתית של ענף הכרייה, במיוחד בהקשר של פליטות לאוויר ולמים, ניהול שאריות הכרייה, החמרת הדרישות לתסקירי השפעה על הסביבה ותוכניות ניהול סביבתיות.
- הגברת השקיפות – אימוץ תקנות לאספקת מידע על תעשיית הכרייה לציבור, כולל פרסום רישיונות והיתרים, נתוני הפקה, נתוני גביית מס ושיעורי חלוקת הרווחים.
- דרישות נאותות – החמרת הדרישות מהחברות שיבצעו בדיקת נאותות על שרשרות האספקה שלהן, בהתאם להנחיות בינלאומיות. לרוב, בדיקות אלה מאמצות גישת ניהול סיכונים מערכתית כדי לזהות, להעריך, לדווח ולצמצם או לבטל את ההשלכות הסביבתיות והחברתיות של הפקת המשאבים.
- מדיניות קידום שילוב ומגדר – עידוד גיוון מגדרי, העצמת קהילות מקומיות במקומות שבהם מתבצעת הפקת המשאבים ושילובן בפיתוח הפרויקטים, ומתן קול אפקטיבי לקהילות המושפעות מהם.
- משטרי היתרים – ייעול ושיפור משטר ההיתרים והרישיונות להפקת מינרלים, מתכות וחומרים חיוניים אחרים.
3.4 דוגמאות לתרגום האסטרטגיות לכלי מדיניות
כפי שהזכרנו קודם לכן, האיחוד האירופי והמדינות החברות בו החלו ליישם רבות מהאסטרטגיות שתיאר ה-IEA בעשור האחרון. להלן כמה דוגמאות ליישום האסטרטגיות שעליהן המליצה סוכנות האנרגיה הבינלאומית, בדגש על ארבעה נושאים: גיוון מקורות האספקה מחוץ לגבולות האיחוד האירופי, בניית שותפויות לחיזוק שרשרות האספקה בשוק המקומי, האצת המעבר לכלכלה המעגלית בראי הביטחון החומרי והשקעה במחקר ופיתוח בתחום חומרי הגלם.
גיוון מקורות האספקה ותמיכה בייצור בר-קיימא מחוץ לגבולות האיחוד האירופי
האיחוד האירופי הכיר בכך שלעולם לא יוכל לספק לעצמו את כלל חומרי הגלם, ויהיה עליו להמשיך להסתמך במידה כזו או אחרת על יבוא. לכן, עליו להגדיל את מספר המקומות שמהם הוא מייבא את החומרים, כך שסיכון שמתרחש באחד או בכמה מהם לא ישתק את שרשרות האספקה. זו בעצם אחת המטרות המרכזיות של החוק לחומרי גלם חיוניים, שהתקבל בחודש מרץ 2024. החוק מדגיש את הצורך בבניית קשרי סחר עם שותפים חדשים ואמינים באמצעות פיתוח וגיוון ההשקעות של האיחוד, את קידום יציבות הסחר עם שותפים פוטנציאליים ואת הוודאות המשפטית למשקיעים שם. חוק זה מתכתב עם האסטרטגיה האירופית של יציאה לעולם. כמו כן, האיחוד יקים ״מועדון״ לחומרי גלם חיוניים למדינות שמבקשות לחזק את שרשרות האספקה העולמיות ולחזק את ארגון הסחר העולמי, תוך הרחבת רשת הסכמי הסחר החופשי של האיחוד והסכמי ההשקעות המקיימות שלו ומאבק במגבלות סחר שמציבות מדינות אחרות על שוק חומרי הגלם. ההסכמים החדשים ישימו דגש על פיתוח כלכלי של השותפים הזרים באופן מקיים ועל בניית שרשרות ערך חדשות במדינות שבהן מתבצעת הפקת החומרים.
פיתוח שותפויות אסטרטגיות לביטחון חומרי אינו יעד חדש. כבר ב-2020 פרסמה הנציבות האירופית את "תוכנית הפעולה לחומרי גלם חיוניים". בין עשר הפעולות המרכזיות שבהן התמקדה התוכנית, היא הכריזה על כך שהאיחוד ייצר שותפויות אסטרטגיות עם מדינות עתירות משאבים מחוץ לאיחוד עצמו. על מנת לבחון את ההיתכנות של שותפויות כאלו בנתה הנציבות תוכנית פיילוט עם קנדה, מדינות שונות באפריקה ומדינות שכנות לאיחוד.
כך, לדוגמה, השותפות של האיחוד עם קנדה, שקיבלה תוקף ב-2021, התמקדה בשלושה תחומים עיקריים: אינטגרציה של שרשרות הערך של חומרי גלם בין קנדה לאיחוד, פיתוח חדשנות מדעית וטכנולוגית וקריטריונים ותקנות לממשל תאגידי, חברתי וסביבתי (ESG).
בניית שותפויות חדשות בשוק המקומי
ב-2020 השיק האיחוד האירופי את "הברית האירופית לחומרי גלם". הברית היא למעשה רשת שבה שותפות חברות לאורך כל שרשרת הערך, מדינות ואזורים באיחוד, ארגוני עובדים, ארגוני חברה אזרחית, מכוני מחקר ופיתוח ומשקיעים. הרשת מזהה חסמים והזדמנויות לבניית יכולות להפקת חומרי גלם – משלב הכרייה ועד להשבת חומרים מפסולת – ומציגה את המודל העסקי להצעות השונות. מטרת העל של הרשת היא להבטיח את הגישה לחומרי גלם חיוניים, אסטרטגיים ומתקדמים, ואת הידע לעיבוד החומרים בקרב שחקני התעשייה באיחוד האירופי. בשלב הראשון התמקדה הרשת במינרלים נדירים (rare earth minerals) לייצור מגנטים, מנועים, סוללות ותאי דלק, ובשלב השני הוסיפה את תחום אפסון האנרגיה ושימושים נייחים וניידים. כלל פעילויות הרשת אמורות להישען על שלושה תנאים מרכזיים: קידום דיגיטציה, קיימות ומעגליות. כמו כן, הרשת פועלת לקדם מעבר הוגן לכלכלה ירוקה באמצעות חינוך, הכשרות, מחקר וחדשנות בכל חלקי החברה.
מעבר לכלכלה מעגלית
המעבר לכלכלה מעגלית מקומית יכול לשחק תפקיד חשוב בהבטחת הגישה לחומרי גלם אסטרטגיים ברמה הלאומית. הכלכלה הנוכחית פועלת בצורה לינארית, כלומר משתמשת פעם אחת ויחידה בחומרי גלם לייצור מוצרים, שבסוף חייהם מוטמנים או נשרפים. לדוגמה, רוב המינרלים הנדירים שבהם משתמשים ברכבים חשמליים לא ממוחזרים בסוף חיי הסוללות או חיי הרכב, ומינרלים בעפרות ברזל אובדים בתהליך הייצור. בכלכלה מעגלית, לעומת זאת, משתמשים במתכות חיוניות ובחומרים אחרים לאורך זמן רב יותר, משתמשים בהם שוב ושוב, וממחזרים אותם בסוף חייהם. בתחום זה יש פוטנציאל רב גם לשיפור טכנולוגי וגם לשיפור בהתמודדות הממשלתית עם האתגר (למשל, הגדלת אחוזי איסוף החומרים וסוגי החומרים המושבים).
אסטרטגיית חומרי הגלם של הולנד מזהה ארבע דרכים שבהן אפשר להשתמש בחומרי גלם בצורה מעגלית יותר, וכך להפחית את כמות חומרי הגלם שלהם זקוק המשק מלכתחילה (slowing the loop):
- הפחתת כמות חומרי הגלם הנדרשים – הימנעות מייצור ורכישה של מוצרים, ייעול דרך ייצור החומרים או מעבר ממודל של בעלות למודל של שימוש משותף.
- מציאת תחליפים לחומרי גלם – החלפת חומרי גלם נדירים או שאספקתם נמצאת בסיכון בחומרים מתחדשים או זמינים יותר, שהשפעתם הסביבתית-חברתית קטנה יותר.
- הארכת חיי מוצרים – שימוש במוצרים קיימים לאורך זמן רב יותר ובאופן אינטנסיבי יותר באמצעות עיצוב מעגלי, שימוש מחדש ותיקוניות (ייצור ועיצוב מוצרים שאפשר לתקן בקלות ועל ידי טווח רחב של בעלי מקצוע).
- מניעת אובדן חומרים בסוף חיי המוצר – מחזור חומרים וחומרי גלם באמצעות עיבוד ברמה גבוהה, כך שאפשר להשתמש בחומר במוצרים רבים יותר (closing the loop).
הפחתת השימוש בחומרי גלם בתוליים היוותה חלק מרכזי מהיוזמה של האיחוד לחומרי גלם בתוליים מ-2008. היוזמה קשרה בין הצורך להגביר את יעילות השימוש במשאבים, את השימוש בחומרי גלם מתחדשים, את שיעור המחזור ואת תחליפיות חומרי הגלם ובין הפחתת התלות של האיחוד ביבוא, שיפור המאזן הסביבתי ומתן מענה לצורכי התעשייה המקומית במסגרת המעבר לתעשייה מקיימת. כל אלה שיחקו תפקיד מרכזי במגוון אסטרטגיות של האיחוד, מהאסטרטגיה לשימוש מקיים במשאבים טבעיים מ-2005 ותוכנית הפעולה לצריכה, ייצור ותעשייה מקיימים מ-2008, ועד לתוכנית הפעולה בנושא כלכלה מעגלית שהציגה הנציבות האירופית ב-2020.
התוכנית מ-2020 בנתה מסגרת מדיניות להגברת הקיימות של סחורות ושירותים. לשם כך היא הרחיבה את דירקטיבת ה״אקו-דיזיין״ מ-2009, שהציבה דרישות לייעול מוצרים עתירי אנרגיה, כולל זיהוי ההשלכות הסביבתיות של בחירת חומרי הגלם והשימוש בהם. בין היתר הציגה התוכנית צעדים חדשים להרחבת השוק לחומרי גלם ממוחזרים ומושבים, ביניהם קריטריונים להעברת סוגים מסוימים של חומרים מסטטוס חוקי של פסולת לסטטוס של חומרי גלם על מנת לאפשר הרחבה של השימוש החוזר בהם, והגברת הסטנדרטיזציה של מוצרים, כך שאפשר יהיה להשתמש באותם חלקים או חומרים בטווח רחב של פסי ייצור. התוכנית גם קבעה נורמות חדשות למודלים עסקיים, בראשם בתעשיית הרכב והסוללות: שיפור שיעורי המחזור של סוללות ושיעורי ההשבה של הרכיבים יקרי הערך על מנת להפחית את התלות בספקים חיצוניים, שימוש בחלופות לסוללות שאי אפשר לטעון, ויישום דרישות של קיימות ושקיפות לייצור הסוללות וחומרי הגלם הנדרשים לייצורן.
את התוכנית תרגם האיחוד לחקיקה. לדוגמה, ב-2023 אישר האיחוד תקנה חדשה, שקובעת שסוללות (בין אם אלו סוללות לטלפון ולמחשב ובין אם סוללות שמניעות רכבים חשמליים) חייבות להיאסף ולעבור לשימוש מחדש או למחזור בסוף חייהן. לראשונה, התקנה משלבת הוראות שנוגעות למעגל החיים השלם של המוצר, מבחירת חומר הגלם, ייצורו, השימוש בו ומחזורו בסוף חייו. כמו כן, החל מ-2025 ייכנסו לתוקף באופן הדרגתי יעדים ליעילות המחזור בשוק הסוללות ולשיעורי השבת החומרים בו. החל משנה זו, כלל הסוללות שייאספו יחויבו לעבור למחזור וייאלצו לעמוד בשיעורי השבה גבוהים, במיוחד ביחס לחומרי גלם חיוניים כגון קובלט, ליתיום וניקל. כמו כן קובעת התקנה, שהחל מ-2027 יוכלו הצרכנים להסיר ולהחליף סוללות במוצרים הניידים שלהם בכל שלב במהלך חיי המוצר. כך אפשר יהיה להאריך את חיי המוצרים לפני החלפתם ולאפשר שימוש מחדש בהם על ידי צרכנים נוספים. על מנת לאפשר לצרכנים לבצע בחירות מושכלות, על תווית ייעודית יוצג מידע רלוונטי, כולל קודר (קוד QR), שיפנה ל״דרכון דיגיטלי״ שבו מידע מפורט לגבי כל סוללה. על מנת להגביר את דרישות הנאותות של החברות יהיה עליהן לזהות, למנוע ולהתמודד עם סיכונים חברתיים וסביבתיים שקשורים ברכישת חומרי הגלם שבסוללות, בהפקתם, בעיבודם ובסחר בהם, כולל סיכונים כמו ניצול לרעה של עובדים מקומיים, שימוש בחומרים שהופקו באזורי קונפליקט והרס מערכות אקולוגיות באתרי כריית החומרים. כל אלה אמורים לספק מענה לביקוש המאמיר לסוללות באיחוד האירופי, ולהפריד בין העלייה לביקוש לעלייה בהשלכות ובסיכונים לסביבה ולחברה.
אסטרטגיות מחקר ופיתוח
תוכנית המחקר והפיתוח של האיחוד האירופי, הורייזון 2020 (היום הורייזון אירופה), היוותה רכיב מרכזי ביישום היוזמה האירופית לחומרי גלם (EU Raw Materials Initiative) ובקידום השותפות האירופית לחדשנות בחומרי גלם. תוכנית הורייזון השקיעה מאות מיליוני אירו בפעולות מו״פ של טכנולוגיות שמספקות פתרונות חדשים לאתגרי אקלים, סביבה ויעילות משאבים וחומרי גלם. המענקים הוקצו לפיתוח והדגמה של תהליכי ייצור של חומרי גלם ראשוניים ומושבים, כולל חומרי גלם חיוניים. הפרויקטים השונים שקיבלו מימון נועדו לבנות קהילה צומחת של פיתוח חומרי גלם באיחוד ומחוצה לו, עם יעדים מדידים וברורים: הקמה של לפחות עשרה מפעלי פיילוט לייצור חומרי גלם ומציאת לפחות שלושה חומרים חליפיים לחומרי גלם חיוניים. השקעה נוספת בתוכנית התמקדה בשיפור שיעורי השבת החומרים באיחוד האירופי, הפחתת התלות של האיחוד ביבוא חומרי גלם חיוניים וחיזוק קהילת המומחים בתחום באיחוד. יש גם פרויקטים שמייצרים מודלים משולבים (Integrated Assessment Models), שבוחנים את ההשפעות ההדדיות והקשרים בין אסטרטגיות של מעבר לכלכלה מעגלית ואסטרטגיות להפחתת פליטות גזי חממה ומטרות סביבתיות-חברתיות נוספות.
גם חברות פרטיות משקיעות במחקר וחדשנות בתחום הפחתת השימוש בחומרי גלם. כך, לדוגמה, חברת אפל הציבה יעדים להפסקת השימוש בחומרי גלם ראשוניים ממגוון סוגים במוצריה עד 2025, כולל קובלט, שחיוני לייצור סוללות המכשירים שהחברה מייצרת, ומינרלים נדירים, שחיוניים למגנטים הנמצאים במכשירים. כבר ב-2022 הצליחה החברה להתבסס על חומר ממוחזר בשני שליש מצריכת האלומיניום שלה, בשלושת רבעי מצריכת המינרלים הנדירים וביותר מ-95% מצריכת הטונגסטן. החברה תעדפה 14 חומרים במעבר לחומר ממוחזר ומתחדש, שיחד מהווים 90% מהחומרים במוצריה: אלומיניום, קובלט, נחושת, זכוכית, זהב, ליתיום, נייר, פלסטיק, מינרלים נדירים, פלדה, טנטלום, בדיל, טונגסטן ואבץ. על מנת לאפשר את המעבר לחומרים ממוחזרים, החברה התמקדה בשני היבטים עיקריים: עיצוב המכשירים באופן שמאפשר פירוק ומחזור החומרים שבתוכם, ובניית מכשירים ופסי ייצור שמאפשרים את הפירוק בקנה מידה נרחב. כך, ב-2019 הכניסה החברה לשימוש רובוט שמפריד את הסוללות ממכשירי החברה ומאפשר השבה של הקובלט שנמצא בתוכן. רובוט אחר שפיתחה החברה מפרק מנועים במכשירי החברה שסיימו את דרכם ומאפשר השבה של מינרלים נדירים הנמצאים בהם.
3.5 מנגנונים לניהול חומרים ברמה הלאומית
בחלק הקודם הצגנו כלי מדיניות שונים שאפשר להפעיל על מנת להגביר את הביטחון החומרי, בעיקר בהקשר של מתכות ומינרלים. להלן נציג כיצד שילבו מדינות שונות את כלי המדיניות באסטרטגיות לאומיות ואף בחקיקה.
האיחוד האירופי: החוק לחומרי גלם חיוניים
הרקע לחוק ומטרותיו
בספטמבר 2023 אישר הפרלמנט האירופי הצעת חוק שהגישה הנציבות האירופית, שמטרתה להבטיח אספקה יציבה של חומרי גלם לתעשייה האירופית ולאפשר לאיחוד האירופי לעמוד ביעדי האקלים והדיגיטציה שהציב. החוק אמור לחזק את כל שלבי שרשרת האספקה של חומרים חיוניים לאיחוד, לגוון את מקורות היבוא על מנת להפחית את התלות האסטרטגית של האיחוד במדינות מחוצה לו, לשפר את יכולתו של האיחוד לנטר ולהפחית סיכונים כתוצאה משיבושים באספקת החומרים, ולשפר את המעגליות והקיימות של שרשרת הערך.
במקביל לחקיקה גיבשה הנציבות תזכיר נלווה, שמתאר כיצד מתכוון האיחוד לחזק את מעורבותו העולמית בפיתוח וגיוון ההשקעה, הייצור והסחר עם שותפי סחר אמינים. האיחוד מתכוון לפעול לקידום יעדים אלה באמצעות שותפויות עם מדינות מחוץ לאיחוד ומתוך כוונה לפתח את הכלכלות המקומיות מחוץ לאיחוד באופן מקיים, שמייצר שרשרות ערך בטוחות, חסונות, במחירים ברי השגה וממקורות מגוונים. חשוב לזכור, שהחוק החדש מתכתב עם תוכניות חוקים נוספים שהעביר האיחוד בשנים האחרונות במטרה לשנות את פני שרשרות הערך בתעשייה האירופית, כמו לדוגמה הצעת החוק לתעשייה נטולת פחמן, שמטרתה להגדיל את נפח הייצור של טכנולוגיות ניטרליות מבחינה פחמנית לטובת שרשרות ערך של אנרגיות מתחדשות, והתוכנית התעשייתית שפרסם האיחוד במסגרת ה״גרין דיל״ האירופי.
הפעולות הכלולות בחוק לחומרי גלם חיוניים
- קביעת סדרי עדיפויות חדשים לפעולה – החוק מעגן את הפרוצדורה לגיבוש רשימת חומרי הגלם החיוניים לאיחוד האירופי. כמו כן, הוא מוסיף קטגוריה של ״חומרי גלם אסטרטגיים״, חומרים שהם חיוניים לטכנולוגיות אסטרטגיות בתעשיות נבחרות, כגון אנרגיות מתחדשות, רכבים חשמליים, ביטחון, דיגיטציה וחלל.
- קביעת יעדים לייצור מקומי עד 2030 – חיזוק יכולות הכרייה באיחוד, כך שיאפשרו אספקה מקומית של לפחות 10% מחומרי הגלם האסטרטגיים; חיזוק יכולות העיבוד באיחוד, כך שיאפשרו אספקה מקומית של לפחות 40% מחומרי הגלם האסטרטגיים; וחיזוק יכולות המחזור, כך שיספקו לפחות 15% מחומרי הגלם האסטרטגיים.
- תמיכה רגולטורית בבניית יכולות ייצור מקומיות של חומרי גלם, כולל תמיכה כלכלית וביורוקרטית בחיזוק תעשיות המחזור המקומיות.
- חיזוק הקיימות והמעגליות של חומרי גלם חיוניים בכלכלת האיחוד – מדינות האיחוד ינקטו בצעדים ממשיים לשיפור האיסוף של חומרי גלם חיוניים מזרמי הפסולת השונים ויבטיחו את המחזור שלהם כתחליף לחומרי גלם ראשוניים. בתוך כך, מממשלות ותעשיות באיחוד האירופי יידרשו לבחון את הפוטנציאל למיצוי חומרי גלם חיוניים מתוך פסולת כרייה, ויוצבו דרישות לשימוש בחומרים ממוחזרים בתהליכי הייצור ולעיצוב מוצרים בדרך שתאפשר למחזר אותם בסוף השימוש. החוק יאפשר לנציבות להציב כללים להגבלת טביעת הרגל הסביבתית של חומרי גלם חיוניים. כל אלה יגבירו את המעגליות של חומרי הגלם החיוניים בשוק האירופי ויאפשרו לצרכנים לקבל החלטות מושכלות לגבי חומרי הגלם במוצרים שהם רוכשים.
- גיוון מקורות היבוא של חומרי גלם לאיחוד האירופי:
- הקמת שותפות עולמית למדינות המעוניינות לחזק את האספקה הגלובלית של חומרי גלם חיוניים;
- שימוש בהסכמי סחר כדי להבטיח ולגוון את מקורות יבוא חומרי הגלם החיוניים לאיחוד;
- הרחבת רשת השותפויות האסטרטגיות של האיחוד מתוך פרספקטיבה ייעודית של שרשרות ערך ובדגש מיוחד על קיימות;
- שימוש באסטרטגיית החוץ של האיחוד (Global Gateway) כדי ליזום פרויקטים לאורך שרשרת הערך של חומרי גלם חיוניים ולתמוך בחיבורם לכלכלת האיחוד;
- עבודה בשיתוף פעולה עם המדינות החברות באיחוד להקמת מנגנון מימון אשראי להפחתת הסיכונים להשקעה בפרויקטים רלוונטיים בחו״ל;
- התמודדות עם חסמים שמציבות מדינות אחרות לסחר בחומרי גלם חיוניים והגברת האכיפה בתחום;
- הקמת חבר מנהלים אירופי לחומרי גלם חיוניים, שבו יהיו חברים נציגי המדינות החברות באיחוד ונציגי הנציבות. תפקידו של חבר מנהלים זה יהיה לייעץ ולתאם את היישום של כלל המנגנונים המתוארים בחוק ולבחון את השותפויות האסטרטגיות של האיחוד עם מדינות שאינן חברות בו ושמהן מייבא האיחוד חומרי גלם.
מערכת מידע ציבורית על חומרי גלם
מרכז המחקר המשולב של האיחוד (JRC) הקים מערכת מידע אינטרנטית שמרכזת את כלל המידע לגבי חומרי גלם באיחוד ממקורות ראשוניים ושניוניים (למעט חומרי גלם חקלאיים ודלקים), בשיתוף עם הדירקטורט לשוק פנימי, תעשייה, יזמות ועסקים קטנים. למערכת המידע שתי מטרות עיקריות:
- להנגיש, לייצר קוהרנטיות ולשפר את איכות המידע לגבי חומרי גלם, על מנת לאפשר עיצוב מדיניות ואספקת שירותים טובה יותר מטעם האיחוד;
- לאפשר גישה למידע ולנתונים מתוך האיחוד ומחוצה לו לגבי חומרי גלם ספציפיים.
בין היתר מציגה המערכת ספרייה שמרכזת את כלל המסמכים הרלוונטיים לתחום, ומאפשרת גישה לפרסומים ולנתונים לפי תתי-נושאים, כפי שניתן לראות בענן המושגים המוצג באיור 6.
הולנד: אסטרטגיה לאומית לחומרי גלם לשינוי מערכתי של הכלכלה
בשנת 2022 פרסמה ממשלת הולנד אסטרטגיה לאומית חדשה שנכנסה לתוקף באופן מיידי, שמטרתה להבטיח אספקה בת-קיימא של חומרי גלם חיוניים לכלכלת הולנד, בדגש על חמישה תחומים מרכזיים:
- מעגליות וחדשנות
- תעשייה בת-קיימא של כרייה וזיקוק באירופה
- גיוון מקורות חומרי הגלם
- שיפור הקיימות של שרשרות אספקה בינלאומיות
- בניית ידע וניטור
האסטרטגיה מתכתבת באופן מוצהר הן עם החוק של הנציבות לחומרי גלם חיוניים (Critical Materials Act) והן עם כלי מדיניות לאומיים שהולנד עצמה בנתה, כגון התוכנית הלאומית לכלכלה מעגלית. למעשה, התוכנית מקדימה את החקיקה האירופית ומפנימה את עיקריה במישור הלאומי. כך היא מאפשרת לממשלה לאתר סדרי עדיפות פנימיים, שמתווספים על סדרי העדיפות הכלל-אירופיים, ולתת להם מענה ייעודי. האסטרטגיה פורסמה בהמשך לתזכיר ממשלתי על חומרי גלם מ-2011, שהדגיש את החשיבות בהגברת הקיימות של חומרי הגלם בהקשר של ייצור, שימוש מחדש, מחזור והפחתת צריכה, ואת ההזדמנויות לחדשנות בהולנד. כמו כן, הממשלה הכריזה על כוונתה למנות נציג מיוחד לאסטרטגיית חומרי גלם, שיסייע ליישם את האסטרטגיה במישור הבינלאומי ולהשפיע על חוק חומרי הגלם של האיחוד.
להלן תיאור קצר של האסטרטגיה הממשלתית בכל אחד מהתחומים המרכזיים המתוארים במסמך.
מעגליות וחדשנות
הממשלה תיישם, תחת אחריותו של שר התשתיות והמים, את התוכנית הלאומית לכלכלה מעגלית לשנים 2030-2023, במטרה להפוך את הולנד לכלכלה מעגלית באופן מלא עד שנת 2050. התוכנית הלאומית לכלכלה מעגלית ואסטרטגיית חומרי הגלם של הולנד משלימות ומחזקות זו את זו בשני מובנים עיקריים: הגברת בטחון האספקה של חומרי הגלם במדינה והפחתת ההשלכות המזיקות של כרייה ועיבוד חומרי גלם חיוניים על בני אדם ועל הסביבה.
כמו כן, בהתאם לחוק חומרי גלם חיוניים של הנציבות מבקשת הולנד ליישם אסטרטגיות מעגליות שיפחיתו, עד כמה שאפשר, את הצורך בכריית חומרי גלם מלכתחילה. לשם כך תעודד הממשלה כרייה עירונית, עיצוב מודולרי של תשתיות אנרגיה באופן שמאפשר פירוק והרכבה מחדש ושימוש נוסף בחומרי הבנייה שלהן, והשבה של חומרי גלם חיוניים מזרמי הפסולת השונים. בנוסף, הממשלה תקדם טכנולוגיות לכלכלה מעגלית במסגרת מדיניות של חדשנות מוכוונת משימה. דרך נוספת שבה תקדם הממשלה את המעגליות של חומרי הגלם בכלכלה היא באמצעות מדיניות הרכש שלה. משרד הכלכלה כבר כולל קריטריון של מעגליות במכרזים לפיתוח טורבינות רוח ופאנלים סולריים, וכוונת הממשלה היא להרחיב את הנוהג גם למכרזים ציבוריים אחרים בתחומים כגון הגנה, תקשורת ובנייה. כל אלה אמורים להגדיל את הכרייה העירונית של חומרי גלם. בנוסף, הממשלה בוחנת דרכים לשפר את המעגליות בענף הפרטי, בין היתר באמצעות תמיכה בפרויקטים חדשניים ושאפתניים ויצירת שוק למוצרים מעגליים.
תעשייה בת-קיימא של כרייה וזיקוק באירופה
הממשלה תחפש דרכים לשיפור הקיימות של כריית חומרי גלם באיחוד האירופי, בדגש על אימוץ פרקטיקות מקיימות, שיפור הערכות השפעת התעשייה והרחבה של הזיקוק והעיבוד המקומיים. כמו כן, הממשלה תשלב בין אסטרטגיית חומרי הגלם הלאומית למדיניות הפיתוח התעשייתי כהזדמנות אסטרטגית, ותסקור את היתרונות והחסרונות של הרחבת יכולת הזיקוק והעיבוד בהולנד. ברמת האיחוד, הולנד תקדם בחינה של ההזדמנויות והצורך בבניית רזרבות אסטרטגיות של חומרי גלם.
גיוון מקורות חומרי הגלם
ברמת האיחוד האירופי תקדם ממשלת הולנד בניית שותפויות להפקת חומרי גלם ממדינות נוספות באפריקה ובאמריקה הלטינית. כמו כן, הממשלה תמפה את החברות ההולנדיות המעורבות בתעשיית הכרייה ובסחר ועיבוד של חומרי גלם חיוניים, ותבחן תמיכה בהשקעות בפרויקטים של הפקה ועיבוד חומרי גלם מחוץ למדינה באמצעות אשראי יצוא ומכשירים פיננסיים אחרים. בנוסף, הממשלה תגבש עמדה ברורה לגבי כרייה בלב ים.
שיפור הקיימות של שרשרות אספקה בינלאומיות
מאחר ששרשרות האספקה של חומרי הגלם חוצות גבולות, ממשלת הולנד תפעל לשיפור הקיימות שלהן מחוץ למדינה. היא תעשה זאת באמצעות תמיכה במחקר על ההשלכות הסביבתיות והחברתיות של שרשרות הערך של חומרי גלם חיוניים, בניית מדיניות קוהרנטית לייצור, צריכה וסחר בחומרי גלם וחיבור בין מדיניות הכרייה לתחומי מדיניות אחרים, כגון מאבק בבירוא יערות (כריתת אזורים שלמים ביער) והגנה על מקורות המים והמגוון הביולוגי. על מנת לדחוף את הענף הפרטי לאמץ טכניקות מקיימות יותר, היא תשלב אלמנטים של התנהגות עסקית אחראית בחקיקה ובכלי מדיניות נוספים. כמו כן, הממשלה תזמין את המדינות שמהן מגיעים החומרים לקחת חלק בעיצוב המדיניות על מנת לוודא שההשלכות הסביבתיות והחברתיות של הכרייה נלקחות בחשבון ושהתועלת למדינת המקור ממוקסמת.
במקביל תפעל הממשלה באמצעות בנקי הפיתוח וזרוע הפיתוח הבינלאומי של הולנד, וכן גופים בינלאומיים כגון הבנק העולמי, לקדם פרויקטים של קיימות בתעשיית הכרייה ועיבוד חומרי הגלם, תוך קידום מטרות מדיניות, כגון שוויון מגדרי, הפחתת פליטות בענף ומעבר הוגן ומכליל. לבסוף, הולנד תקדם שיתוף פעולה אירופי ובינלאומי לקידום חילופי ידע וסטנדרטיזציה של תקנות שקשורות לקיימות בכרייה ובעיבוד ומחזור של חומרי גלם חיוניים.
בניית ידע וניטור
במקביל למערכת הניטור הכלל אירופית, הולנד תפתח מערכת עצמאית שתקבע אילו חומרי גלם, רכיבים ומוצרים אסטרטגיים הם חיוניים לכלכלת המדינה (כלומר, בחינת חיוניות). המערכת תהלום את המתודולוגיה של הנציבות ומערכות קיימות לניטור כלכלה מעגלית ברמה הלאומית, ותוכל להתממשק עם הדוחות התקופתיים לגבי כלכלה מעגלית שמפרסמת סוכנות ההערכה הסביבתית של הולנד, PBL.
בנוסף, הממשלה בנתה כלי בשם סורק משאבים. הכלי מספק לחברות ולמשתמשים אחרים מידע לגבי סוגי חומרי הגלם הנדרשים לבניית מוצרי קצה שונים, המקום שממנו הם מיובאים להולנד, השפעתם הסביבתית-חברתית, הסיכונים שבפניהם עומדת שרשרת האספקה שלהם ומידת המחזור והשימוש החוזר בהם במדינה. כלים נוספים שמפתחת הממשלה ינטרו את ההיבטים הגיאו-כלכליים של שרשרות אספקה והתלות בין חלקיה, ריכוזי בעלות בשרשרות אספקה והיחס בין מוצרים אסטרטגיים לאינטרסים ציבוריים שונים.
פינלנד: תוכנית אסטרטגית לקידום כלכלה מעגלית
ב-2021 פרסמה ממשלת פינלנד תוכנית אסטרטגית לקידום הכלכלה המעגלית במדינה. מטרת התוכנית היא לבסס את כלכלת פינלנד על עקרונות המעגליות עד שנת 2035, להפוך אותה למובילה בתחום בזירה הבינלאומית ולתמוך ביעד שקבעה הממשלה לעבור לכלכלה נטולת פחמן עד 2035. התוכנית קובעת יעדים לשימוש במשאבים טבעיים, שאותם היא מתרגמת לצעדים ומדדים שמטרתם לייצר שינוי מערכתי בכלכלה, בראש ובראשונה להגיע לכך שכמות חומרי הגלם שאינם מתחדשים תפחת עד 2035, כך שלא תעבור את כמות החומרים שנצרכו במדינה ב-2015. את התוכנית פיתחה הממשלה תוך התייעצות רחבה עם חברות עסקיות, נציגי רשויות מקומיות, מכוני מחקר ופאנל של 50 אזרחים שנבחרו באקראי ובהתנדבות. כלל אזרחי המדינה הוזמנו להשתתף בכלי אינטרנטי שתמך בתהליך.
להלן יוזמות נבחרות מהאסטרטגיה שנוגעות באופן ישיר להגברת הביטחון החומרי במדינה.
תמריצים כלכליים
הממשלה תפתח תמריצים לקידום שימוש חסכוני בחומרי גלם ומעבר למודלי שירות מעגליים. בתוך כך, תעשיית המחזור במדינה נכללה בקטגוריית מס שמקלה עליה בתעריף החשמל. הממשלה גם העלתה הצעה למס על מינרלים שנכרו בפינלנד ורווחיו יפצו את הציבור הפיני על שימוש במשאבים מתכלים, ומ-2023 העלתה את המס על פסולת שמועברת להטמנה מ-70 ל-80 אירו לטון (המס יורחב כך שיוחל גם על פסולת גבס מתעשיית הבנייה). כמו כן, הממשלה בוחנת את הצורך בקידום מס על פסולת שעברה שריפה, ומכינה הסכם וולונטרי להפחתת פליטות משאריות פסולת ולהגברת אחוזי המחזור במדינה.
שילוב פתרונות מעגליים בפרויקטי תשתית, אנרגיה ובנייה
הממשלה תגדיל את השימוש בפתרונות מעגליים בפרויקטים ציבוריים של בנייה, אנרגיה ותשתיות, ובכלל מכרזי הרכש של הענף הציבורי. לשם כך מפעילה הממשלה מרכזים לקידום חדשנות ברכש בענף הציבורי, שמכשירים סוכני שינוי ברמות ממשל שונות, תומכת בפרויקט להפחתת הסיכונים ואי-הוודאות בשימוש בפתרונות מעגליים חדשנים, והביעה את כוונתה לייצר פלטפורמה דיגיטלית לתמיכה ברכש בר-קיימא (הפיילוט התקיים במהלך 2023). דוח של הממשלה, שפורסם ב-2022, הציע קריטריונים אפשריים לרכש מעגלי בתעשיית התשתיות והבנייה.
מימון למחקר, פיתוח וחדשנות בכלכלה מעגלית
הממשלה התחייבה להגדיל את המימון לפעולות מחקר ופיתוח בתחום הכלכלה המעגלית, וספציפית להשקעה במתקנים ובפעולות הדגמה. בתוך כך הקצתה התוכנית של פינלנד לצמיחה מקיימת 110 מיליון אירו לסוכנות הממשלתית Business Finland למימון פתרונות מעגליים ומתקני הדגמה לתעשייה, ומשרד הסביבה חילק מענקים לרשויות מקומיות לקידום שימוש בר-קיימא בחומרי גלם.
קידום שווקים לחומרים ממוחזרים
משרד הסביבה של פינלנד הקים קבוצת עבודה לפיתוח מוצרים חדשים מחומרי גלם ממוחזרים, שתפקידיה הם לנטר, לסייע ולפתח פרקטיקות וחקיקה כדי לקבוע אילו חומרים צריכים לעבור בהגדרתם המשפטית מקטגוריה של פסולת בסוף חייהם לקטגוריה של חומרי גלם שימושיים. בנוסף, המשרד מחפש הזדמנויות לקבוע תקנות מחייבות או וולונטריות להגברת הביקוש לחומרי גלם מושבים, במיוחד ביחס לפלסטיק, נוטריינטים, בטון וטקסטיל, כמו לדוגמה באמצעות רכש ממשלתי. המשרד גם מקדם פיתוח מוצרים חדשים משאריות חומרי גלם בתעשיית הכרייה, בשיתוף עם משרד הכלכלה והתעסוקה ומרכזים אזוריים לפיתוח כלכלי.
ניתוח תזרים חומרים למשאבים הטבעיים במדינה
מכון הסביבה של פינלנד, שהוא מכון מחקר ממשלתי, מוביל פרויקט של ניתוח תזרים החומרים של המדינה, בשיתוף מרכזי מחקר נוספים ולשכת הסטטיסטיקה הלאומית. הניתוח נועד לתמוך בתוכנית הכלכלה המעגלית של הממשלה, לחזק את יכולתה לנטר את ההתקדמות וההשפעה של התוכנית, ולבנות בסיס ידע לחתימה על הסכמים חדשים עם התעשייה (לדוגמה, באמצעות זיהוי צעדים קונקרטיים לקידום הכלכלה המעגלית באותו ענף). המודל יאפשר ניתוח של השינויים בזרימת החומרים בין 2019-2000, יבנה תרחישים לשנים 2035 ו-2050 לטביעת הרגל החומרית של פינלנד והשפעתה על הסביבה והכלכלה, ויספק מידע על הצעדים המבטיחים ביותר לקידום כלכלה מעגלית והשפעתם על שימוש בחומרי גלם.
גרמניה: אסטרטגיית חומרי הגלם של הממשלה הפדרלית
ב-2019 פרסמה ממשלת גרמניה אסטרטגיה לאומית לחומרי גלם, שמעדכנת את האסטרטגיה שנקבעה ב-2010. מטרת האסטרטגיה היא להבטיח את אספקת חומרי הגלם לתעשייה הגרמנית לטווח הארוך, ולהגביר את השוויון בשרשרות האספקה של חומרי הגלם מבחינת הערך שמקבלים שחקנים שונים וההשלכות החברתיות והסביבתיות שלהן. בעוד שהאסטרטגיה המקורית מ-2010 הניחה שזו היא אחריותן הבלעדית או העיקרית של החברות להבטיח את אספקת חומרי הגלם שלהם הן זקוקות ושאחריותה של הממשלה היא לספק תמיכה מוסדית לאסטרטגיות שלהן, האסטרטגיה העדכנית מחפשת דרכים להתמודד עם השינויים בביקוש, מלחמות סחר, ריכוז כוח שוק, החמרה בדרישות ובתקנות סביבתיות-חברתיות לאורך שרשרות האספקה, והצורך להבטיח שזכויות האדם לאורך שרשרות האספקה מוגנות ומכובדות.
האסטרטגיה קבעה 17 צעדים מרכזיים שיסייעו לחברות במדינה להבטיח אספקה יציבה ואחראית של חומרי גלם בני-קיימא, ישמרו על התחרותיות של התעשייה הגרמנית ויפחיתו למינימום את צריכת חומרי הגלם במדינה. הצעדים מחולקים לארבע קבוצות: מקורות חומרי הגלם, יעילות משאבים וחומרים, קיימות ושקיפות ושיתוף פעולה בינלאומי. מתוכם, כמה צעדים רלוונטיים במיוחד להתמודדות עם סיכוני אספקה של חומרי הגלם:
- צעד 3: ממשלת גרמניה תתמוך ביוזמות של הנציבות האירופית להגברת הכרייה המקומית של מתכות חיוניות הנדרשות למעבר לכלכלה נטולת פחמן, ותספק תמיכה לחברות שיבחנו צעדים לאימוץ פרקטיקות מיטיבות מבחינה סביבתית ואקלימית בתחום אספקת חומרי הגלם.
- צעד 9: בניית מנגנון פיננסי שיגן על מלווים שמספקים מימון לפרויקטים של אספקת חומרי גלם וניצבים בפני סיכונים כלכליים ופוליטיים לחדלות פירעון. על מנת לספק את הערובות, על הפרויקטים לעבור בחינה שתבטיח שהם ארוכי טווח ועומדים בסטנדרטים הסביבתיים והחברתיים הגבוהים ביותר.
- צעד 10: הרחבת מערכת הניטור של הסוכנות הממשלתית למשאבי מינרלים, כך שתכלול לא רק את חומרי הגלם שנדרשים לתעשיות נבחרות וחדשות, אלא גם את החומרים השניוניים ומוצרים בעלי ערך גבוה.
- צעד 11: פיתוח דרישות וצעדים נוספים להגברת הקיימות של שרשרות האספקה של חומרי גלם ותרומתן ליעדי אקלים, במיוחד בהקשר של המעבר לכלכלה נטולת פחמן. בתוך כך תתמוך ממשלת גרמניה בפיתוח יוזמת הכרייה החכמה של הבנק העולמי, שמטרתה להפחית את טביעת הרגל הפחמנית והסביבתית של תעשיית הכרייה.
- צעד 12: גרמניה תקדם מחקר ופיתוח בתחומי העיבוד והמטלורגיה (חקר תכונותיהן של מתכות), על מנת לייעל ככל האפשר תהליכי מחזור מורכבים, וכך לשפר את הכלכליות של פרויקטים בתחום. זאת במיוחד ביחס לחומרי גלם הנדרשים לטכנולוגיות חדשות כגון מינרלים נדירים.
- צעד 13: חיזוק אספקת המינרלים והמתכות באמצעות חומרי גלם שניוניים. בתוך כך, הממשלה תקדם צעדים במטרה לשפר לוגיסטיקות הפוכות (כלומר, איסוף ועיבוד חומרי גלם משומשים), לתרום לכלכלה מעגלית ולהרחיב את שיעורי המחזור במדינה.
- צעד 15: משרד הסביבה ייזום תהליך בינלאומי לפיתוח הנחיות לבדיקת נאותות סביבתית בשרשרות אספקה של חומרי גלם. ההנחיות ישלימו את ההנחיות של ה-OECD, שמספקות המלצות לסייע לחברות לכבד זכויות אדם ולהימנע מהחרפת קונפליקטים מקומיים במקומות שבהם מתבצעת הכרייה.
ארה״ב: האסטרטגיה הפדרלית להבטחת אספקה אמינה ובטוחה של מינרלים קריטיים
ב-2017 פרסם הבית לבן צו נשיאותי, שמורה לשר הסחר (Secretary of Commerce), בשיתוף הסוכנויות הרלוונטיות, לפתח אסטרטגיה שתפחית את התלות הלאומית של ארה״ב במינרלים חיוניים. על הדוח המסכם היה לכלול את הנושאים הבאים:
- הערכה של התקדמות המדינה בפיתוח טכנולוגיות למחזור ועיבוד מחדש של מינרלים חיוניים ושל חלופות טכנולוגיות אפשריות;
- הזדמנויות לפיתוח מינרלים באמצעות השקעה וסחר עם שותפים בינלאומיים;
- תוכנית לשיפור מיפוי המחצבים במדינה;
- המלצות על דרכים להגברת ההפקה המקומית של מינרלים חיוניים.
האסטרטגיה שפורסמה ב-2019 בעקבות הצו, קראה לפעול בשש חזיתות עיקריות:
- לחזק ולעדכן את מדיניות המחקר והפיתוח של ארה״ב, שלה שלוש מטרות עיקריות בהקשר למינרלים חיוניים: גיוון מקורות המינרלים החיוניים; עיבוד, ייצור ומחזור יעילים יותר של מינרלים חיוניים; ופיתוח תחליפים. בנוסף, האסטרטגיה מבקשת להגביר את יעילות השימוש במינרלים חיוניים באמצעות הפחתת השימוש בחומרי גלם במוצרים מוגמרים, מזעור כמות חומרי הגלם שבהם נעשה שימוש במהלך הייצור, שימוש מחדש בפסולת מתהליכי הייצור והגברת שיעורי המחזור בסוף חיי המוצר.
- לחזק את שרשרות האספקה הקיימות של מינרלים חיוניים ולספק תמיכה לתעשיות המקיימות אותן.
- לחזק את הסחר ושיתוף הפעולה הבינלאומי במינרלים חיוניים.
- לשפר את ההבנה של השימוש במינרלים חיוניים בארה״ב ולהכיר דרכים להפחית את הסיכון לאספקתם.
- לשפר את הגישה למינרלים חיוניים על אדמת ארה״ב.
- להגדיל את כוח העבודה המקומי בתעשיית חומרי הגלם.
האסטרטגיה של משרד האנרגיה למינרלים קריטיים ושרשרות אספקה חומריות
בספטמבר 2020 חתם נשיא ארה״ב דונלד טראמפ על צו נשיאותי 13953, שהתייחס לאיום על אספקת מינרלים קריטיים ממעצמות זרות, והנחה את הסוכנויות הפדרליות להכין תוכניות לשיפור האספקה של מינרלים חיוניים ושל חומרים נוספים לאורך כלל שלבי הפקת החומר (כרייה, עיבוד, ייצור). בהתאם לצו, משרד האנרגיה של ארה״ב הכין אסטרטגיה שמתמקדת בשלושה עמודי תווך מרכזיים: גיוון האספקה, פיתוח תחליפים ושיפור המחזור והשימוש מחדש בחומרים. האסטרטגיה פותחה בשיתוף פעולה עם משרד ההגנה, משרד הפנים, משרד הסחר ומשרד החוץ של ארה״ב, וכללה הרחבה של השותפויות הבינלאומיות על מינרלים חיוניים עם קנדה, אוסטרליה, האיחוד האירופי ויפן. האסטרטגיה מתייחסת לכל אחת משש החזיתות שהוזכרו לעיל ומספקת כלים ליישומן, מהזדמנויות להשקעה משותפת במחקר ופיתוח במשרדי ממשלה שונים ועד לבניית אקוסיסטם של חדשנות בתחום הביטחון החומרי.
